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公務員職務與職級并行:重點問題待厘清
來源:學習時報    發布時間:2014年12月16日   【字體: 】   點擊數:

    現代社會的政府管理工作龐雜繁復,需要依賴不同領域的專業技術人才完成。依然沿用粗放的干部大一統管理思路,采用“一張卷子考天下”,不但造成晉升通道擁堵,更導致專業人才招不進、留不住、人崗不匹配等突出問題,嚴重影響政府管理效能。

     2014年12月2日上午,中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》,指出要在職務之外開辟職級晉升通道,調動廣大基層公務員的積極性。職務與職級并行,是針對我國現行公務員管理主要問題的切實之舉,符合公務員成長發展的規律和現實需要,也為國外公務員管理實踐所普遍遵循,應當在今后的改革中加以切實推進。

     晉升通道狹窄:現行公務員管理的突出矛盾

    2005年4月頒布的《中華人民共和國公務員法》第十九條明確規定:“公務員的職務應當對應相應的級別”,“公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據”。為完善公務員職務與級別相結合的制度,增加級別對公務員的激勵作用,2006年4月,《國家公務員職務與級別管理條例》頒布,將公務員級別由1993年《國家公務員暫行條例》規定的15級增加到現行的27級,并與綜合管理類的領導職務和非領導職務序列進行了對應,如縣處級正職(調研員)對應十八級至十二級,縣處級副職(副調研員)對應二十級至十四級。 

    但是,在實踐中,級別的激勵作用并未得到體現。首先,公務員的實際待遇主要由職務決定。據統計,目前各地公務員工資構成中,職務工資整體占比近七成,級別工資僅占兩成。住房、醫療等待遇則均與職務掛鉤。其次,級別激勵力度不夠。主要體現在級別工資檔差太小,例如,相當于調研員最高級的12級與13級公務員最高檔次級別工資僅相差79元,難以形成物質上的有效激勵。再次,職務和級別聯系過于緊密。級別主要由職務決定,未能體現職務與職級并行。 

    職級的激勵作用被弱化,帶來的最突出問題,是公務員晉升通道過于狹窄。由于級別晉升不能帶來收入的明顯增加,使得公務員謀求職業發展只剩下一條通道,即綜合管理類的領導職務和非領導職務序列,通俗說就是“做官”。但是,職務是職權與職責的載體,受到機構規格、編制限額、職位等因素的限制,不可隨意設置。中央《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》更對非領導職務的職數做出嚴格規定,如規定縣級政府機關的主任科員和副主任科員職數不得超過鄉科級領導職務職數的50%。根據2013年底的統計數據,我國共有公務員717.1萬人。只有一條晉升通道,必然導致“僧多粥少”,“千軍萬馬過獨木橋”。尤其基層公務員的晉升空間更加有限。據統計,全國公務員隊伍中90%是科級以下干部,60%在縣鄉一級。深圳市公安系統實施專業化改革前,主任科員以下層級人員占所有非領導職務人員的96%,其中科員和辦事員占60%,副調研員以上職務人員僅有3.78%,基本上都集中在市局或分局機關中,壓職壓級現象十分普遍。 

    基層公務員是履行政府公共管理職能、對社會提供公共服務的主要力量,能否對其進行有效激勵,直接影響基層公務員隊伍的穩定性和政府工作的效能。當前基層公務員“一科難求”、晉升通道狹窄的現狀,一方面造成一些基層公務員“謀官”不謀事,一心向上看,不能踏實在本職崗位上發揮主動性創造性,另一方面導致許多基層公務員職業倦怠感明顯增加,工作消極被動,甚至大量流失。以公安系統為例:由于壓職壓級現象嚴重,民警缺乏工作激勵和職業榮譽感,2006年到2013年,因辭職、調離等原因,公安系統流失民警17.8萬人,其中地市級以下15.2萬人;一些貧困邊遠地區招警職位長期空缺。更為嚴重的是,一些基層領導干部由于在政治系統中居于偏遠位置,升遷無望,將個人追求轉向不正當私利,導致嚴重的貪腐行為。 

    為公務員提供多樣化的發展通道,允許公務員在同一崗位逐年晉升級別并獲得待遇的增長,既是對公務員工作業績和個人能力的認可,也是對其職業忠誠度的肯定與回報,有助于提升公務員隊伍的士氣,進而提升政府組織的效率。從國際公務員管理改革的趨勢來看,將以工作內容和責任為主的職位因素,與以資歷和能力為主的品位因素相結合,已經成為各國公務員制度改革普遍遵循的路徑。在我國,對縣級以下公務員實行職務與職級并行的制度,符合公務員管理的科學規律,有助于調動廣大基層公務員的積極性。 

    職務與職級并行:重點問題待厘清 

    自2005年公務員法頒布以來,已有一些地方和行業系統率先開始了公務員分類改革的實踐。2009年12月16日,《公安機關執法勤務機構人民警察警員職務套改方案》出臺,根據規定的職務高套政策,一個工作滿三十年的副科級警員可套改為三級警長,享受相當于主任科員的工資待遇。作為地方探索的先行者,自2006年起,深圳就開始推行公務員分類改革,按照職務與職級并行的思路,對新劃出的行政執法類和專業技術類公務員規定了相應級別,并配套建立薪級工資制度,根據個人年功積累和實際表現進行年度考核,每年考核稱職以上等次公務員均可在一定職務層次范圍內晉升一個薪級。 

    從試點行業和地區的實踐來看,建立職務與職級并行的制度,拓寬公務員晉升的職業發展通道,有以下三個重要問題需要厘清。

    級別是職位因素與品位因素的統一。《公務員法》第19條第3款規定:公務員的級別根據所任職務及德才表現、工作實績和資歷確定。這句話有兩層含義。首先,級別與職務相對應,是能力和業績的體現,這是職位因素。一定的職務層次必然對應一定的級別,職務晉升應當在級別晉升中體現。但是,級別同樣要體現資歷,這是品位因素。因此,公務員晉升職務可以帶來級別晉升,不晉升職務也可以帶來級別晉升。一定的職務層次可以對應多個級別。同一職務層次內,年資高的人一般應當比年資淺的人職級高。

    級別應與待遇掛鉤。級別必須能夠為公務員帶來物質上的激勵,才能有效體現對其工作業績與個人價值的肯定,并相應地為公務員帶來職業滿足感和社會地位的提升。也只有如此,級別的激勵作用才能得到實現。級別與待遇掛鉤,不僅要體現在工資收入上,也應當相應地體現在住房、醫療等其他待遇上。在地方改革中,由于級別僅與工資待遇掛鉤,大大限制了級別的激勵作用,如公安系統改革中就出現了民警因待遇不能與級別配套對接,由警員序列轉回非領導職務序列的情況,套改的初衷難以達到。此外,級別待遇的檔差應合理設置,以強化級別晉升的激勵作用,從而減少公務員對職務晉升的依賴。

    應擴大職務與職級的交叉范圍,體現向基層傾斜原則。2011年的一項調查表明,縣處級領導干部普遍呈現“忙、重、累”的工作狀態,周平均工作時長達47.56小時。基層工作量大面廣,但受縣鄉兩級政權機構的規格所限,縣級以下公務員普遍職級偏低。適當擴大基層公務員職級與職務的交叉范圍,對一定級別以下公務員僅實行任職資格管理,不強加比例限制,允許少數優秀基層公務員的級別適當高于機構規格,有利于激勵優秀人才長期穩定在基層崗位工作。 

    下一階段:推進分類改革,完善配套政策 

    應當看到,推行“職務與職級并行”僅僅是公務員管理制度改革的第一步。建立完善現代公務員制度,關鍵在于推進公務員分類改革。

    一方面,公務員制度設計的出發點不僅是激勵,更是科學管理。現階段社會普遍關注“職務與職級并行”對提高待遇的意義,忽略了對公共部門人力資源進行科學有效管理的需求。公共行政學的基本觀點認為,全部人事行政制度的基礎和起點都建筑在分類及標準之上,有效的人事行政離不開科學的人事分類。現代社會的政府管理工作龐雜繁復,需要依賴不同領域的專業技術人才完成。依然沿用粗放的干部大一統管理思路,將700多萬公務員均劃分到綜合管理類別,采用“一張卷子考天下”,不但造成晉升通道擁堵,更導致專業人才招不進、留不住、人崗不匹配等突出問題,嚴重影響政府管理效能。因此,必須嚴格依照《公務員法》規定,加快推進行政執法類、專業技術類公務員管理制度的建立,為廣大基層執法人員和部分專精技術類人員設計符合其職業特征與規律的職務類別,提高公務員隊伍的專業性。 

    另一方面,只有分類,才可能從根本上解決晉升通道擁擠的問題,增強級別激勵的有效性。級別不可能脫離職務序列單獨存在。根據現行分類,職級晉升僅僅是在綜合管理類的框架下,給公務員在職務晉升之外增設了一條職級晉升通道,作用必然有限。只有增加分類,設置除領導職務序列之外的多個職務層次序列,并與職級對應,才能進一步拓寬公務員的職業發展通道,實現“條條大路通羅馬”;也才能更有效地破除“官本位”思想,激勵更多公務員由“謀官”轉為“謀事”。

    下一階段,深化分類管理,推進“職務與職級并行”,仍需完善多種配套政策。如:強化財政支持,大幅提升級別待遇和檔差,以增強其激勵作用;合理配置編制資源,推進新類別公務員積極“入軌”;調整干部人事政策規定,明確不同類別之間人員的對接轉換問題,等等。各地組織、人社、財政、編制等改革部門之間,以及改革部門與被改革部門之間,應加強溝通協商,本著增進共識、合理有效的原則,穩步建立完善“職務與職級并行”制度,推動公務員分類改革逐步深化。


 
 
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